Résumé fourni par l’OCDE du contenu du rapport :
Au cours des six dernières décennies, le Canada est devenu très réputé pour la contribution qu’il apporte au développement international, aux organisations multilatérales et à la promotion des droits de la personne. Parmi les points forts qu’il possède dans le domaine de la coopération pour le développement figurent une présence sur le terrain dans ses pays partenaires qui lui vaut un grand respect, le soutien vigoureux qu’il apporte à la recherche sur le développement à travers le Centre de recherches pour le développement international (CRDI), l’appui important et à caractère stratégique qu’il assure au système multilatéral, l’approche pangouvernementale efficace qu’il applique pour les interventions en cas de catastrophe et les États fragiles, en particulier l’Afghanistan et Haïti, ainsi que la façon constructive dont il joue de longue date son rôle de partenaire au sein de la communauté de la coopération pour le développement et de la communauté humanitaire.
Le programme d’aide du Canada représentait 5.3 milliards USD en 2011 (0.31 % de son revenu national), classant ce pays au huitième rang des membres du CAD. Depuis 2007, le Canada est parvenu à atteindre les objectifs ambitieux qu’il s’était fixés pour le volume de son aide internationale, et au cours de la décennie 2001 2010, il a réussi à doubler celle-ci en valeur nominale (c’est à dire à prix courants). Le CAD félicite le Canada pour ce résultat. Cependant, une partie de ces progrès va probablement être annulée du fait que le volume de l’APD canadienne a diminué de plus de 5 % en termes réels (c’est à dire après prise en compte de l’inflation) entre 2010 et 2011, et qu’il devrait baisser encore en 2012. Il demeure nécessaire pour le Canada d’établir un calendrier pour l’exécution de l’engagement pris au niveau international de porter l’APD à 0.7 % du revenu national brut (RNB).
Depuis le dernier examen par les pairs dont il a fait l’objet, en 2007, le Canada a renforcé le cadre juridique et stratégique de ses activités de coopération pour le développement selon deux axes. Premièrement, sa Loi sur la responsabilité en matière d’aide au développement officielle de 2008 a permis d’accroître la transparence de ses efforts de coopération pour le développement et de faire de la réduction de la pauvreté et de la promotion des droits de la personne les principaux critères régissant son aide. Deuxièmement, selon la nouvelle approche de la coopération pour le développement qu’il a instaurée en 2009, il a entrepris de concentrer son aide sur un plus petit nombre de priorités thématiques et géographiques. Le CAD salue les efforts déployés par le Canada pour recentrer son aide tout en améliorant la reddition de comptes. Il lui recommande maintenant de définir pour celle-ci une orientation stratégique claire, simple et cohérente, qui vienne s’ancrer solidement dans sa politique étrangère et s’inscrive dans la durée. Le CAD félicite aussi le Canada pour les avancées qu’il a réalisées dans le déliement de son aide, et l’encourage à se conformer davantage aux engagements souscrits à Accra et Busan. Le Canada a encore besoin de faire des progrès dans plusieurs domaines, notamment de renforcer la cohérence de ses politiques au service du développement, de rationaliser son système de coopération pour le développement dans l’esprit de son Initiative de modernisation des opérations, et d’accroître la prévisibilité de son aide.
Cadre général de la coopération pour le développement
Le Canada doit définir une orientation stratégique globale pour ses activités de coopération pour le développement
Pricipales conclusions :
le Canada ne dispose pas d’un énoncé clair, établi au niveau le plus élevé, qui expose sa conception stratégique de la coopération pour le développement. Il n’a pas encore assorti la nouvelle approche qu’il a adoptée pour son aide de critères de décision suffisamment solides ou précis, ce qui complique le processus et la reddition de comptes à l’opinion publique et pèse sur les débats avec les principales parties prenantes, notamment le parlement.
Recommendations :
Pour pouvoir disposer d’un projet stratégique clair qui s’inscrive dans le contexte de sa politique étrangère, montrer comment il va concrètement appliquer sa nouvelle approche de la coopération pour le développement, et créer le socle de transparence nécessaire à l’exercice de la responsabilité, le Canada devrait :
instaurer, dans le domaine de la coopération pour le développement, une orientation stratégique globale que l’ensemble de l’administration canadienne puisse s’approprier et qui permette de guider son action durant au moins les cinq à dix prochaines années ;
définir sa nouvelle approche et ses objectifs en termes mesurables, notamment en ce qui concerne les priorités thématiques et géographiques ;
achever l’élaboration de sa stratégie pour l’efficacité de la société civile et de ses documents stratégiques concernant l’égalité entre les sexes et l’autonomisation des femmes, la viabilité environnementale et la gouvernance.
Le renforcement du cadre juridique de la coopération canadienne pour le développement à travers la Loi sur la responsabilité en matière d’aide au développement officielle s’est traduit par l’affirmation du caractère essentiel de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide et des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Il avait principalement pour objet d’améliorer la reddition de comptes au sein du système canadien de coopération pour le développement et d’instituer trois critères que l’aide internationale devait obligatoirement remplir pour pouvoir être notifiée au parlement canadien comme de l’APD : (i) contribuer à la réduction de la pauvreté ; (ii) tenir compte du point de vue des pauvres ; (iii) être conforme aux normes internationales en matière de droits de la personne. Ces critères ont été diffusés dans l’ensemble de l’administration et contribué à mieux y faire connaître l’APD. Ils devraient être pleinement intégrés dans la totalité des stratégies et programmes canadiens de coopération pour le développement.
Le Canada dirige désormais son aide vers un ensemble plus restreint de secteurs, d’organismes multilatéraux et de pays. Cette nouvelle approche devrait être exposée en détail dans sa stratégie de coopération pour le développement, et surtout être inscrite dans le contexte de sa politique étrangère. Il demeure nécessaire pour le Canada de définir une orientation stratégique claire, simple et cohérente pour son aide, en fournissant des précisions sur la façon dont sa nouvelle approche de la coopération pour le développement va prendre corps dans des objectifs, une stratégie et des programmes. Les cinq thèmes prioritaires adoptés par le Canada sont d’une grande portée et, pour le moment, des documents stratégiques succincts ont été rédigés sur les trois thèmes relevant de l’Agence canadienne de développement international (ACDI) : la sécurité alimentaire, les enfants et les jeunes, et l’instauration d’une croissance économique durable. Le Comité a été informé que l’ACDI avait récemment élaboré des cadres de gestion des performances pour ces trois priorités thématiques, ainsi que de nouveaux documents stratégiques sur trois questions transversales (égalité des sexes et autonomisation des femmes, viabilité environnementale et gouvernance) et une stratégie pour l’efficacité de la société civile.
Coopérer avec le secteur privé
Principales conclusions :
L’importance nouvelle que le Canada attache à l’instauration d’une croissance économique durable lui offre la possibilité d’amener le secteur privé à contribuer au développement, notamment en créant des conditions favorables aux entreprises et en facilitant l’accès des pays en développement aux marchés. Cette démarche répond largement aux conclusions sur la coopération entre secteurs public et privé qui sont issues des travaux du quatrième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide, organisé à Busan en 2011. Le Canada doit veiller à ce que les objectifs de développement et le souci d’assurer l’appropriation par les pays partenaires occupent une place prépondérante dans les activités et les programmes qu’il soutient. Comme le CAD l’a recommandé à d’autres membres, il ne doit pas y avoir de confusion entre objectifs de développement et promotion des intérêts commerciaux.
Recommendations :
Afin de guider sa coopération avec le secteur privé, le Canada devrait :
Effectuer des analyses et procéder à de vastes consultations en vue d’élaborer une stratégie
Le Canada est conscient du fait que le secteur privé a un rôle essentiel à jouer dans la promotion de l’innovation, la création de richesses, de revenus et d’emplois, la mobilisation des ressources nationales et la concrétisation de sa priorité thématique qu’est l’instauration d’une croissance économique durable et de la mission générale de l’ACDI de faire reculer la pauvreté. C’est un facteur dont tient déjà compte la stratégie définie par l’Agence pour cette priorité thématique. L’ACDI, le ministère des Finances et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) coopèrent tous avec le secteur privé au Canada et dans les pays en développement en vue de déterminer comment les entreprises privées peuvent prendre part à la conception et à la mise en oeuvre de projets et programmes de développement. Lorsque le Canada procèdera à l’exécution des activités et programmes élaborés avec le secteur privé, il importera de veiller à ce que les objectifs de développement et l’impératif d’appropriation par les pays partenaires soient dûment pris en compte. De plus, le Canada devrait examiner les moyens de faire en sorte que les projets concernant le secteur privé qu’il appuie, ainsi que les activités relevant, par exemple, de « l’aide pour le commerce », contribuent plus directement à la création d’un climat favorable pour l’investissement et les entreprises dans les pays partenaires. de coopération avec le secteur privé, et veiller à ce que celle-ci expose avec clarté la raison d’être de l’engagement du Canada dans ce domaine, comporte des buts précis et des objectifs stratégiques clairs, et prévoie des modalités transparentes de partenariat avec les entreprises de ce secteur.
Promouvoir le développement au-delà de l’aide
Une forte volonté politique doit inspirer l’application d’une approche pangouvernementale pour promouvoir la cohérence des politiques au services du développement
Principales conclusions :
Le Canada a progressé dans la mise en place des piliers sur lesquels doit reposer la cohérence des politiques au service du développement, à savoir l’engagement politique, les mécanismes de coordination des politiques et les systèmes de contrôle, d’analyse et d’information. Cependant, comme d’autres membres du CAD, il doit encore démontrer que les effets (potentiels et réels) des politiques concernées sur le développement sont pris en compte.
Recommendations :
Pour donner à l’objectif de cohérence des politiques au service du développement un poids suffisant dans la prise de décision, le Canada devrait :
assurer une analyse systématique des politiques existantes et des projets et propositions de loi concernés, afin de déterminer leur impact sur les pays en développement ;
susciter l’adhésion de la sphère politique et administrative à un programme de promotion de la cohérence des politiques au service du développement faisant appel à tous les ministères concernés. Ce programme devrait comporter des objectifs interministériels mesurables et à caractère stratégique, et prévoir une démarche claire pour les atteindre ;
renforcer les mécanismes de coordination existants, ainsi que les capacités nécessaires au suivi et à l’analyse des questions portant sur la cohérence des politiques au service du développement et à l’établissement des rapports y afférents dans les ministères fédéraux concernés et les missions diplomatiques du Canada dans les pays partenaires.
L’approche suivie par le Canada quant à la cohérence des politiques au service du développement a été fructueuse dans certains domaines, comme celui de la politique commerciale, dans le cadre de laquelle celui-ci a ouvert plus largement son marché aux exportations de 48 des pays les moins avancés (encadré 1). La cohérence des politiques pourrait cependant être améliorée par un renforcement des mécanismes de coordinations existantes et la mise à contribution d’un plus large éventail de ministères. Cette démarche devrait au minimum permettre d’assurer un examen systématique des lois et politiques en vigueur concernées, ainsi que des nouvelles lois ou mesures proposées, en vue de déterminer leur impact sur les pays en développement.
Bonne pratique : accroître l’accès de 48 des pays les moins avancés au marché canadien
Dans le cadre de l’Initiative d’accès aux marchés pour les pays les moins avancés (PMA), les exportateurs de 48 PMA bénéficient d’un accès en franchise de droits et hors contingents au marché canadien, sauf pour les produits agricoles dont l’offre est réglementée (produits laitiers, volailles, œufs).
En 1983, le Canada a instauré un traitement tarifaire préférentiel pour les pays les moins avancés afin de répondre à leurs préoccupations dans le domaine commercial. En 2003, il a beaucoup plus largement ouvert ce dispositif et promis de supprimer les droits de douane et les contingents sur toutes les importations en provenance des PMA (à l’exception des produits agricoles à offre réglementée qui dépassent les contingents fixés). Plus récemment ont été intégrés dans l’Initiative les produits textiles et les vêtements, ce qui a permis d’ouvrir aux exportations en provenance des PMA beaucoup plus de débouchés sur le marché canadien. En même temps, le Canada a instauré des règles d’origine généreuses qui ont aussi accru les débouchés commerciaux pour les produits des PMA. En vue d’une plus grande prévisibilité, le Canada ne renouvelle ce dispositif que tous les dix ans, et celui qui est actuellement en vigueur durera jusqu’en 2014.
Un engagement à un niveau politique plus élevé en faveur de la cohérence des politiques au service du développement aiderait le Canada à garantir que tous les ministères examineront l’impact possible des nouvelles politiques sur les pays en développement. Afin de renforcer encore la cohérence des politiques ayant un rapport avec les questions de développement prioritaires, des objectifs stratégiques pourraient être définis en consultation avec divers ministères concernés. Les services de l’administration qui travaillent avec l’ACDI sur les problèmes de portée mondiale, comme le ministère de l’Environnement, sont particulièrement au fait des questions de développement. Il faudrait faire en sorte que la connaissance de ces questions soit renforcée dans les ministères concernés, de même que les moyens d’agir pour éviter un défaut de cohérence entre les politiques.
Investir des resources pour assurer l’efficacité des approches pangouvernementales
Principales conclusions :
Le Canada s’attache à inscrire l’application d’approches pangouvernementales dans une démarche constructive dans le cas des États fragiles, en particulier l’Afghanistan. Son aide aux autres pays partenaires serait plus efficace s’il prenait en compte, dans la programmation relative à ces pays, les enseignements utiles qui ressortent de l’expérience acquise en Afghanistan.
Recommendations :
Tenir compte, dans la programmation, des enseignements utiles de l’expérience acquise en Afghanistan et dans d’autres États fragiles, afin de renforcer les approches pangouvernementales, notamment :
en veillant à ce que les ministères fédéraux concernés soient résolus à promouvoir le processus ;
en adoptant une approche intégrée, en particulier au niveau des pays partenaires ;
en mettant les ressources humaines et financières en adéquation avec les objectifs visés ;
en confiant au terrain les pouvoirs requis ;
en adaptant les processus et les protocoles de façon à assurer une mise en œuvre efficace.
Le Canada a investi des ressources dans le renforcement des relations entre les ministères fédéraux concernés sur les questions de développement. En particulier, il a intensifié la coopération interministérielle dans le domaine des conflits, de la sécurité et des situations précaires, tant au niveau politique qu’à l’échelon du pays. En témoignent tout particulièrement les efforts qu’il déploie en faveur de la collaboration entre civils et militaires en Afghanistan, pays qui fait l’objet de l’un des plus importants programmes de développement du Canada. La réussite des activités que mène celui-ci en Afghanistan a été facilitée par une coordination interministérielle assurée au niveau le plus élevé, sous la conduite des ministres chargés du Commerce international, de la Coopération internationale, de la Défense nationale, des Affaires étrangères et de la Sécurité publique. Entre 2008 et 2011, ces ministres se sont réunis chaque semaine en vue d’examiner toutes les questions concernant la mission du Canada en Afghanistan. Le Canada a aussi mis en place un groupe de travail spécial sur l’Afghanistan qui relevait du Bureau du Conseil privé (BCP) et était composé de fonctionnaires détachés de différents secteurs de l’administration, dont le ministère des Affaires étrangères, l’ACDI et le ministère de la Défense nationale.
L’engagement du Canada en Afghanistan montre qu’il y a deux conditions essentielles à remplir pour assurer la réussite des approches pangouvernementales : (i) les ministères fédéraux concernés doivent être résolus à promouvoir le processus et consacrer dès le départ beaucoup de temps et d’énergie à la définition concertée d’objectifs communs ; (ii) il doit y avoir examen, approbation et application d’une stratégie, de mesures concernant les ressources et d’une approche intégrée. Dans le cas de l’Afghanistan, et en grande partie dans celui d’Haïti, le Canada est parvenu à mettre les capacités déployées au niveau du pays (ressources financières et humaines, outils et autres instruments) en adéquation avec ses objectifs, à faire en sorte que des pouvoirs suffisants soient confiés aux équipes présentes sur le terrain, et à adapter ses processus et protocoles de façon à assurer une mise en œuvre efficace. Des dispositions analogues devraient être prévues lors de la programmation relative aux autres États fragiles dans lesquels le Canada intervient, et il faudrait d’une manière générale que toutes les contributions de son administration et ses activités liées au développement soient mieux intégrées au niveau des pays partenaires.
Les ministères fédéraux concernés peuvent conjuguer leurs efforts de façon constructive lorsque les intérêts du Canada exigent la mise en place d’un solide programme d’aide au développement, comme en Afghanistan et en Haïti. Mais dans la plupart des cas il n’existe pas, au niveau des pays partenaires, de stratégie de coopération pour le développement claire à l’échelle de l’ensemble de l’administration, ni même de l’ACDI.
Volume et répartition de l’aide
Faire en sorte que le volume de lAPD du Canada continue de progresser
Principales conclusions :
Entre 2001 et 2010, l’aide du Canada a doublé. Cette augmentation a permis à celui-ci d’apporter un complément précieux aux pays à faible revenu, en particulier ceux d’Afrique subsaharienne, de répondre à des situations d’urgence de portée mondiale, comme la crise alimentaire de 2007, et, d’une manière générale, de renforcer son rôle dans le domaine de la coopération pour le développement. La diminution de l’APD du Canada observée depuis 2011, conjuguée à son projet de concentrer son aide sur un plus petit nombre de pays dont beaucoup sont à revenu intermédiaire, risque de compromettre le soutien qu’il apporte depuis quelques années aux pays pauvres ayant peu de capacités, surtout en Afrique subsaharienne.
Recommendations :
Afin de continuer à jouer un rôle important dans le domaine de la coopération pour le développement, le Canada devrait :
maintenir son APD au niveau actuel de 0.31 % du RNB (5.3 milliards USD) à court terme, l’idée étant de le ramener aussitôt que possible à son niveau antérieur, plus élevé ;
adopter un plan d’accroissement de l’APD qui permette de la porter progressivement vers l’objectif international de 0.7 % du RNB, en s’inspirant des efforts fructueux qu’il a déployés dans le passé pour augmenter son APD ;
continuer à concentrer l’APD sur ses priorités thématiques et géographiques.
Le Canada est parvenu à doubler son aide en valeur nominale entre 2001 et 2010, et il a assuré de manière exemplaire l’exécution des engagements qu’il a pris au niveau international. Il a été le premier donneur à effectuer le versement des fonds qu’il avait promis d’apporter au titre de l’Initiative de l’Aquila pour la sécurité alimentaire (contribution d’un montant de 1.1 milliard USD). Il a multiplié par deux son aide à l’Afrique entre 2005 et 2010 (laquelle a atteint 2.1 milliards USD en 2008/09 et s’est maintenue à ce même niveau en 2009/10). De plus, lors du Sommet du G8 de Muskoka, qui s’est tenu en 2010, le Canada s’est engagé à effectuer un apport nouveau de 1.06 milliard USD pour promouvoir la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants, dont 80 % iront aux pays d’Afrique subsaharienne.
En 2011, l’APD nette du Canada est tombée à 5.3 milliards USD (0.31 % du RNB), soit une baisse de 5.3 % par rapport au niveau de 2010 (date à laquelle le rapport APD/RNB était de 0.34 %) aux prix et taux de change de 2010. Le gouvernement canadien est résolu à équilibrer son budget d’ici à 2014/15 en réduisant les dépenses de tous les ministères fédéraux. Les économies prévues sur l’Enveloppe de l’aide internationale du Canada seront réalisées au moyen d’une rationalisation des services administratifs, d’une mise en œuvre plus efficace des programmes, ainsi que d’un recentrage encore plus marqué du programme d’aide canadien, d’un accroissement de son efficience et d’un renforcement de la reddition de comptes le concernant. Le budget fédéral 2012 prévoit une réduction de 7 % (389 millions USD) de l’EAI (dont l’APD représente 95 %) à l’horizon 2014-2015 et au-delà.
Cette compression des dépenses influera sur le volume de l’aide canadienne. Compte tenu du taux de croissance économique confortable qui est attendu à moyen terme (2 3 %), cette baisse du volume de l’aide risque d’entraîner une nouvelle diminution du rapport APD/RNB et annulerait une grande part des progrès réalisés au cours des dix dernières années. Il faudrait qu’en tout état de cause la réduction des dépenses soit effectuée de manière à produire le minimum d’impact sur les pays partenaires du Canada et à assurer une prévisibilité aussi grande que possible. Le but du Canada est d’accroître l’efficience et l’efficacité de ses activités de coopération pour le développement. Une aide de meilleure qualité et une utilisation plus rationnelle des ressources qui lui sont affectées constitueront sans nul doute autant de bonnes raisons d’en accroître à nouveau le volume lorsque ce sera possible.
Le Canada a ramené le nombre de ses partenariats bilatéraux pour le développement de 77 au moment du dernier examen par les pairs à 43 aujourd’hui, ce dernier chiffre comprenant 20 « pays de concentration » vers lesquels l’ACDI dirige la majeure partie de son aide programmable par pays. Le Canada privilégie dans son ensemble cinq priorités thématiques. Le CAD salue les efforts ainsi déployés pour produire un impact maximal, mais il est deux questions importantes qui doivent être traitées avec discernement :
Le Canada va devoir mettre fin à des activités et à des programmes qui ne constituent plus des priorités. Des stratégies de sortie de ces projets « hérités » sont en train d’être élaborées par l’ACDI en consultation avec ses partenaires. Il convient de poursuivre dans cette démarche, ainsi que de rendre publiques ces stratégies lorsqu’elles seront achevées. Il est également nécessaire d’assurer une communication efficace au sein de l’ACDI au sujet des choix ainsi effectués, afin d’éviter toute équivoque ou incertitude.
Parmi les 20 pays de concentration de l’ACDI figurent 7 pays d’Afrique subsaharienne, alors que cette région est particulièrement loin d’avoir atteint les OMD. Le Canada est parvenu à doubler son aide à l’Afrique subsaharienne au cours des cinq dernières années et il est très attaché à la lutte contre la pauvreté. Il serait donc logique qu’il continue de donner la priorité à cette région dans ses programmes.
Organisation et gestion
Modernisation de lACDI : décentraliser, rationaliser, simplifier
Principales conclusions :
L’ACDI a mis en place une Initiative de modernisation des opérations en vue d’améliorer ses performances, notamment en ce qui concerne la reddition de comptes, la décentralisation, l’efficience interne et le processus d’approbation. Des progrès non négligeables sont réalisés, mais les partenaires du Canada et son personnel chargé de l’exécution estiment que les procédures appliquées par l’Agence restent lourdes, et ses efforts de décentralisation n’ont pas encore été menés à leur terme, ce qui a pour effet de ralentir la mise en œuvre des programmes et de peser sur les partenaires ayant de faibles capacités.
Recommendations :
Afin de poursuivre les progrès déjà réalisés dans le cadre de son Initiative de modernisation des opérations, et de simplifier et rénover encore ses activités de coopération pour le développement, l’ACDI devrait :
achever la décentralisation de ses activités, en donnant aux équipes présentes dans les pays partenaires des moyens suffisants en matière de conseil et de gestion et assez de pouvoirs dans le domaine de la programmation et sur le plan financier pour pouvoir assurer une aide plus efficace ;
rationaliser encore les procédures d’approbation et en améliorer la prévisibilité ;
préciser, harmoniser et simplifier les règles relatives à l’établissement de rapports.
Tenant compte des critiques dont ses performances ont fait l’objet, l’ACDI s’emploie à moderniser ses pratiques en rationalisant ses procédures et en décentralisant ses activités. Les compétences déléguées en matière de programmation et sur le plan financier n’ont pas été réexaminées depuis des décennies, ce qui nuit à l’efficience des activités car même des décisions concernant des projets de faible importance sont soumises à l’approbation des échelons supérieurs. Avant 2009, le processus d’approbation d’un projet à l’ACDI nécessitait l’élaboration de 28 documents et 49 signatures et durait environ trois ans et demi. Mais ce processus n’était pas seulement lent, il était aussi imprévisible, ce qui était préjudiciable aux partenariats et amoindrissait l’efficacité de l’aide dispensée par l’Agence. Les exigences de l’ACDI en matière de mise en conformité et d’information, ses travaux d’établissement de rapports à l’intention du parlement et ses efforts de communication avec le grand public se sont accrus depuis 2007, et la charge que ces activités font peser sur le personnel semble plus lourde que chez certains autres membres du CAD.
Les réformes proposées dans le cadre de l’Initiative de modernisation des opérations de l’ACDI, comme la décentralisation et la rationalisation des procédures, devraient être source de progrès, mais d’autres efforts s’imposent. Le processus d’approbation des projets n’exige plus que 10 documents et 20 signatures. D’autres mesures de simplification et de normalisation sont en cours d’application. Un guide électronique complet sur les règles et outils de l’ACDI est désormais à la disposition du personnel, tant dans les services centraux que sur le terrain. La décentralisation et le transfert de compétences aux équipes de l’ACDI présentes dans les pays partenaires prioritaires sont considérés de façon générale comme une étape essentielle pour moderniser les activités canadiennes de coopération pour le développement et en renforcer l’efficacité. Cependant, le processus de délégation semble s’être ralenti au cours de l’année écoulée. L’ACDI a transféré d’autres agents sur le terrain et réexaminé ses systèmes de manière à faciliter la gestion locale des ressources. Trois dernières mesures doivent maintenant être prises pour mener la réforme à son terme : (i) affecter aux pays partenaires l’effectif requis de responsables financiers et d’agents sous contrat (locaux et canadiens) ; (ii) achever l’adaptation des systèmes aux exigences de la gestion locale ; (iii) déléguer au terrain les compétences nécessaires sur le plan financier et en matière de programmation. Ces mesures devraient aussi permettre de réaliser des gains d’efficience et de réduire le nombre d’agents chargés de travailler sur les programmes-pays dans les services centraux.
Faire en sorte que son personnel soit satisfait pour pouvoir le retenir et tirer parti de ses compétences : un défi pour l’ACDI.
Principales conclusions :
L’ACDI se heurte à des difficultés dans la gestion de son personnel. La rotation de ce dernier constitue un problème, en particulier aux échelons supérieurs, les agents sont peu satisfaits des processus de l’ACDI et ce dernier risque de ne pas pouvoir disposer d’un effectif suffisamment nombreux et doté des compétences requises pour assurer la concrétisation de ses programmes.
Recommendations :
Afin d’atteindre l’objectif qu’elle s’est fixé de devenir l’un des organismes de coopération pour le développement les plus efficaces, l’ACDI devrait :
mettre en place un plan complet de gestion des ressources humaines qui lui permette de s’attaquer au problème de la rotation du personnel de niveau supérieur, de répondre aux préoccupations des agents et de se doter des moyens dont elle a besoin pour atteindre ses objectifs ;
veiller à ce que les nouvelles dispositions concernant les services locaux de conseil et de soutien requis dans les pays partenaires prioritaires prévoient en tout état de cause de conserver les caractéristiques les plus importantes du modèle actuel d’Unité d’appui au programme, en particulier l’utilisation de compétences techniques de qualité et bien ancrées à l’échelon local ;
faire preuve d’une plus grande ouverture en instaurant un processus régulier de dialogue et de communication afin de tenir ses agents et ses partenaires informés des changements et des mesures de réforme.
Le ministre chargé de l’ACDI et le président de celle-ci sont demeurés les mêmes durant une grande partie de la période écoulée depuis le dernier examen par les pairs, ce qui a représenté une certaine stabilité par rapport au passé où les changements à ces niveaux étaient fréquents En revanche, l’Agence a assisté à une rotation de son personnel aux autres échelons supérieurs (vice-présidents, dirigeant principal des finances, directeurs généraux et directeurs). Le niveau que celle-ci atteint actuellement a pour effet d’entraver les progrès dans la mise en oeuvre des réformes et la réalisation des objectifs à long terme. Autre problème : lors d’une enquête récemment effectuée auprès des fonctionnaires par le Conseil du Trésor du Canada, les agents de l’ACDI ont exprimé de sérieuses inquiétudes sur plusieurs points. Parmi leurs principaux sujets de plainte, figurent l’évolution constante des priorités, un manque de stabilité au sein de l’Agence, un processus d’approbation comportant trop d’étapes et des délais irréalistes. Il est par ailleurs jugé nécessaire pour l’ACDI de faire davantage d’efforts en vue d’attirer et de développer les compétences et le savoir-faire dont elle a besoin pour assurer la concrétisation de ses priorités thématiques et le traitement des questions transversales. Le Comité a été informé que l’ACDI avait récemment mis en place un plan de gestion pour les spécialistes.
Autre facteur d’inquiétude, en rapport avec ce qui précède : pour des motifs d’ordre juridique et des raisons de sécurité, l’ACDI envisage de mettre en place un nouveau dispositif pour le recrutement de conseillers et d’agents administratifs locaux dans ses pays partenaires. Celui qui existe actuellement, à savoir l’Unité d’appui au programme (UAP), a permis de constituer des équipes de terrain solides et jouissant d’un grand respect dans les pays partenaires prioritaires du Canada. Toutefois, le Comité a été informé qu’il posait des problèmes non négligeables sur le plan financier et juridique parce qu’il n’était pas totalement conforme à la Loi fédérale sur la gestion des finances publiques, et que l’ACDI pouvait donner le sentiment d’outrepasser ses pouvoirs en créant à l’étranger des entités qui semblent être l’émanation de l’administration fédérale canadienne. Pour répondre à ces problèmes, l’ACDI a défini une nouvelle approche consistant à utiliser un éventail souple d’options parmi lesquelles figurent, pour certains cas, l’externalisation de toutes les fonctions de l’UAP auprès d’organismes privés. Ce changement est porteur à la fois de risques et de possibilités : il pourrait compromettre la qualité des activités canadiennes de coopération pour le développement et l’avantage comparatif qu’elles offrent car il nuirait à la continuité des efforts, à l’apprentissage et au partage des connaissances et entraînerait la perte de compétences locales dans les pays partenaires, mais il peut aussi permettre d’assurer la conduite des activités avec un meilleur rapport coût-efficacité par l’utilisation des services locaux. Enfin, les changements auxquels le personnel assiste depuis le début de ce processus de réforme et de transformation vont s’intensifier à mesure que se feront sentir les effets du budget fédéral 2012 et des économies réalisées par l’ACDI à travers la rationalisation de la gestion et des services administratifs. Au cours de cette période, il faudra soutenir davantage le personnel et les partenaires extérieurs et les informer régulièrement des changements qui se produisent.
Améliorer l’impact de la coopération pour le développement
Concrétiser l’engagement du Canada en faveur de l’efficacité de l’aide par une amélioration des pratiques
Principales conclusions :
Le Canada a progressé dans les domaines de la transparence et de l’utilisation d’approches communes et conjointes. Les enquêtes visant à déterminer les avancées réalisées depuis 2005 par les donneurs dans l’exécution des engagements inscrits dans la Déclaration de Paris montrent que le Canada (tout comme d’autres membres du CAD) est en retard dans l’application des principes relatifs à l’efficacité de l’aide, en particulier la prévisibilité de cette dernière. Dans le cas du Canada, cette situation tient en partie au fait que le Plan d’action de l’ACDI pour accroître l’efficacité de l’aide conjugue la reddition intérieure de comptes et l’efficience interne avec la mise en œuvre des principes de la Déclaration de Paris proprement dits. Il s’ensuit qu’un moindre poids est donné à ces principes. De plus, la démarche suivie jusqu’à présent porte uniquement sur l’aide dispensée par l’ACDI (68 % de l’APD totale du Canada en 2011).
Recommendations :
Dans le prolongement des efforts qu’il déploie pour renforcer l’efficacité de son aide, le Canada devrait :
actualiser le Plan d’action de l’ACDI pour accroître l’efficacité de l’aide et veiller à ce qu’il soit parfaitement conforme aux principes énoncés dans la Déclaration de Paris et aux objectifs adoptés à Busan ;
utiliser le Plan d’action révisé pour mobiliser tous les ministères fédéraux concernés et les partenariats requis de façon à assurer pleinement l’efficacité de l’aide canadienne, en particulier dans les domaines où des retards sont observés, comme la prévisibilité de l’aide.
Le Canada a fait des progrès dans le respect de certaines conditions importantes pour garantir l’efficacité de son aide, comme la transparence, le déliement de l’aide, l’accroissement de l’utilisation des systèmes des pays partenaires et la collaboration avec d’autres partenaires à la réalisation d’analyses et d’évaluations conjointes (encadré 2). Mais il doit accomplir d’autres avancées pour pouvoir s’acquitter des engagements qu’il a pris à Paris et Accra. Le manque de prévisibilité de son aide constitue à cet égard un problème particulièrement notable car il peut amoindrir son aptitude à s’aligner sur les systèmes de planification et de budgétisation de ses pays partenaires. Le Canada devrait publier des estimations concernant ses programmes-pays bilatéraux selon un horizon annuel ou à moyen terme, et faire en sorte que ses pays partenaires prioritaires en particulier soient en mesure d’assurer la planification d’après des éléments fiables, au moins en ce qui concerne la contribution de l’ACDI. Le caractère inégal des performances enregistrées par le Canada quant à l’efficacité de l’aide tient notamment au fait que le Plan d’action pour accroître l’efficacité de l’aide mis en place par l’Agence en 2009 ne porte pas exclusivement sur l’application des principes énoncés dans la Déclaration de Paris. Le Plan d’action présente deux principaux points faibles : premièrement, il est uniquement conçu pour l’ACDI et ne concerne pas les autres composantes du système canadien de coopération pour le développement ; deuxièmement, il conjugue la recherche de l’efficience en matière organisationnelle et la reddition intérieure de comptes avec l’application des principes de la Déclaration de Paris proprement dits.
Bonne pratique : privilégier les résultats, la transparence et la reddition de comptes
Le Canada est reconnu pour le souci qu’il a de mettre l’accent sur les résultats(1) et la reddition de comptes. En tant que pays hôte du Sommet du G8 de 2010, il a instamment appelé à axer les efforts sur la santé maternelle et infantile à travers l’Initiative de Muskoka pour la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants dont le but est d’empêcher le décès de 1.3 million d’enfants de moins de cinq ans et de 64 000 mères au cours des cinq prochaines années. De plus, la Commission de l’information et de la responsabilisation en matière de santé de la femme et de l’enfant des Nations unies, présidée par Stephen Harper, Premier ministre du Canada, et par Jakaya Kikwete, Président de la Tanzanie, illustre de manière concrète la démarche consistant à mettre l’appropriation par les pays et l’obligation de rendre compte des résultats au centre des efforts de mise en œuvre des priorités de développement.
Prenant appui sur les principes que sont l’initiative nationale, le renforcement des capacités et la réduction de la charge liée à l’établissement de rapports, la Commission a défini un ensemble d’indicateurs de base pour le secteur de la santé, afin de permettre à toutes les parties prenantes de travailler activement à la réalisation des buts et objectifs communs concernant la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants. Parce qu’elles placent les personnes et les résultats au coeur des efforts déployés, prennent en compte les impératifs de responsabilité et de transparence, et assurent la cohérence des priorités mises en œuvre sous la conduite des pays, ces actions de portée mondiale constituent aujourd’hui des modèles pour l’instauration d’une coopération internationale efficace.
Par ailleurs, afin de mieux s’acquitter de son obligation redditionnelle à l’égard de la population, le Canada a entrepris de mettre à sa disposition davantage d’informations sur les résultats concrets de ses activités de coopération pour le développement à travers le rapport intitulé « Le développement axé sur les résultats », ouvrage d’une lecture agréable qui présente chaque année une vue d’ensemble des résultats des divers programmes de l’ACDI, ainsi que les « fiches de rendement par pays », qui exposent essentiellement les résultats obtenus dans les pays de concentration du Canada.
(1) One : Rapport Data 2011
Le CAD félicite le Canada pour les progrès qu’il a faits dans le déliement de son aide, en particulier pour le déliement de la totalité de son aide alimentaire (encadré 3). La part du Canada de l’aide déliée couverts par la Recommandation du CAD de l’OCDE sur le déliement de l’APD aux pays les moins avancés (PMA) a augmenté de 94% en 2007 à un peu plus de 99% en 2010, bien plus élevés que la moyenne du CAD de 88% pour 2010. Lorsque l’aide totale à tous les pays en développement (et pas seulement les PMA) est pris en compte, la proportion du Canada de l’aide totale déliée était de 80% en 2010. Compte tenu de l’engagement pris en commun à Accra et Busan de délier l’aide au maximum, le Canada est encouragé à aller plus loin dans les efforts qu’il déploie pour délier son aide. Le CAD l’invite aussi à continuer de prendre part activement et de manière constructive à la réflexion menée au sein du Groupe de travail du Comité sur les statistiques au sujet de la définition et de la notification de l’aide liée.
Poursuivre les progrès appréciables qui ont été réalisés dans le domaine du déliement de l’aide
Principales conclusions :
Le Canada a progressé dans le déliement de son aide. Il en résulte une meilleure utilisation des ressources dans des domaines essentiels de la coopération canadienne pour le développement, en particulier l’aide alimentaire, qui a été déliée en 2008. Cependant, la part des apports d’aide totaux du Canada qui est non liée se situe toujours au niveau de la moyenne du CAD, de 80 %.
Recommendation :
Afin d’assurer une meilleure utilisation de ses ressources, le Canada devrait :
définir les dispositions requises pour délier son aide au maximum, conformément aux engagements pris à Accra et Busan ;
éviter de lier d’autres apports d’aide dans l’avenir.
Le CAD félicite le Canada pour les progrès qu’il a faits dans le déliement de son aide, en particulier pour le déliement de la totalité de son aide alimentaire (encadré 3). La part du Canada de l’aide déliée couverts par la Recommandation du CAD de l’OCDE sur le déliement de l’APD aux pays les moins avancés (PMA) a augmenté de 94% en 2007 à un peu plus de 99% en 2010, bien plus élevés que la moyenne du CAD de 88% pour 2010. Lorsque l’aide totale à tous les pays en développement (et pas seulement les PMA) est pris en compte, la proportion du Canada de l’aide totale déliée était de 80% en 2010. Compte tenu de l’engagement pris en commun à Accra et Busan de délier l’aide au maximum, le Canada est encouragé à aller plus loin dans les efforts qu’il déploie pour délier son aide. Le CAD l’invite aussi à continuer de prendre part activement et de manière constructive à la réflexion menée au sein du Groupe de travail du Comité sur les statistiques au sujet de la définition et de la notification de l’aide liée.
Bonne pratique : le déliement de l’aide alimentaire du Canada
Le Canada a délié la totalité de son aide alimentaire en avril 2008 et il s’efforce maintenant d’acheter cette aide dans les pays en développement. Avant cette date, 50 % des apports canadiens d’aide alimentaire devaient être achetés au Canada. En effectuant ce changement, ce dernier a pris acte du constat selon lequel, lorsqu’elle est liée, l’aide est souvent source d’inefficience et n’est pas toujours profitable à ceux auxquels elle est censée bénéficier. Il étudie donc avec le Programme alimentaire mondial (PAM) l’impact du déliement de l’aide alimentaire sur la rapidité et la souplesse des interventions. Il joue un rôle de premier plan dans la renégociation de la Convention relative à l’aide alimentaire qui, en prévoyant de prendre uniquement en compte les tonnages fournis, entrave l’application d’approches fondées sur les apports en espèces, n’encourage pas l’utilisation de produits alimentaires à forte valeur nutritive (mais de faible poids) et ne récompense pas les actions de jumelage ou les approches conjointes avec d’autres donneurs.
Vers de meilleures pratiques pour l’aide humanitaire
Un donneur qui fait preuve de constance dans le domaine humanitaire, malgré l’absence de stratégie officielle claire
Principales conclusions :
Dans le domaine de l’aide humanitaire, le Canada possède plusieurs points forts, comme la coordination interministérielle et un large éventail d’outils pour les interventions rapides, mais ses critères de décision devraient être plus clairs, notamment en ce qui concerne son mécanisme de « financement de contrepartie », afin de démontrer qu’il se conforme aux principes humanitaires essentiels. De plus, il n’a pas fait connaître les résultats qu’il attend de son programme humanitaire, ce qui restreint les possibilités de contrôle public et pèse sur les débats avec les principales parties prenantes, en particulier le parlement.
Recommendation :
Afin de disposer d’un projet stratégique clair, de démontrer qu’il applique les principes humanitaires et de doter son programme humanitaire du socle de transparence nécessaire à l’exercice de la responsabilité, le Canada devrait :
publier une stratégie humanitaire interministérielle, qui présente des objectifs clairs et mesurables et les résultats attendus et soit conforme aux Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire, après avoir consulté les principales parties prenantes ;
fournir des orientations pour l’application du mécanisme de financement de contrepartie, lequel consiste pour les pouvoirs publics à apporter l’équivalent des fonds recueillis par les organismes caritatifs canadiens enregistrés, de façon à améliorer la transparence et à mieux démontrer que les principes humanitaires sont respectés.
Parmi les points forts du Canada en tant que donneur d’aide humanitaire, figurent son excellent mécanisme de coordination interministérielle pour la réponse aux catastrophes, le large éventail d’outils dont il dispose pour les interventions rapides et la manière constructive dont il joue de longue date son rôle de partenaire au sein de la communauté humanitaire. Depuis le dernier examen par les pairs, le Canada a totalement délié son aide alimentaire (encadré 3), ce qui constitue un exemple louable dont les autres donneurs membres du CAD pourraient s’inspirer. L’approche qu’il suit en matière de coordination entre civils et militaires est elle aussi conforme aux bonnes pratiques.
Un recentrage de son programme pourrait permettre d’améliorer la prévisibilité du financement assuré par le Canada pour l’action humanitaire et de renforcer la reddition de comptes. À cette fin, le Canada va maintenant devoir diffuser sa stratégie interministérielle, attendue depuis longtemps. Il devrait l’articuler autour de l’avantage comparatif qu’il possède et y exposer les résultats qu’il compte obtenir. Il doit aussi améliorer les délais de versement des fonds aux ONG. De plus, il va devoir définir des critères de financement plus clairs et accroître la transparence de son processus de décision, sans quoi il restera exposé à des malentendus et à la critique selon laquelle ses efforts de financement ne sont pas toujours guidés par les principes humanitaires. Cela vaut également pour le mécanisme que le gouvernement a mis en place en vue d’apporter l’équivalent des fonds recueillis auprès de la population par certains organismes caritatifs canadiens à raison d’un dollar pour un dollar. L’utilisation de cet instrument a malheureusement soulevé un certain nombre d’interrogations concernant le respect des principes humanitaires.
Le fait que le Canada n’ait pas de stratégie de portée générale assortie d’objectifs mesurables et accessible au public complique la communication aux contribuables des résultats globalement obtenus dans le domaine de l’aide humanitaire. Celui-ci joue néanmoins un rôle actif et constructif dans le suivi de ses partenaires.
Le Canada devrait aussi envisager la possibilité de s’appuyer davantage sur les dispositifs d’aide humanitaire de l’ACDI et de confier un plus grand pouvoir de décision à l’équipe qui en est chargée, afin d’améliorer les délais de mise en œuvre et l’efficacité de son aide humanitaire.
Traduire la volonté politique en une programmation efficace : les défis posés par le renforcement de la résilience et le soutien du relèvement
Principales conclusions :
Le Canada a récemment exprimé avec vigueur, au niveau politique, sa volonté de renforcer la programmation de mesures visant à réduire les risques de catastrophe et à accroître la résilience des pays, laquelle doit maintenant être traduite en actes.
Recommendations :
Renforcer les outils d’aide humanitaire et de développement de façon à accroître la résilience et à faciliter le relèvement après une crise, l’idée étant d’inscrire l’action en faveur de la réduction des risques de catastrophe et la gestion des situations de relèvement dans une démarche intégrée
Soutenir le relèvement après une crise constitue une gageure pour beaucoup de donneurs, y compris le Canada. Il existe certes des cas où une articulation est assurée entre action humanitaire et développement, mais le Canada doit renforcer l’approche qu’il suit pour soutenir le relèvement et l’accroissement de la résilience, surtout dans les pays où il n’a pas d’activités de développement. Les efforts récemment déployés en Haïti, où le Directeur général du programme bilatéral relatif à ce pays a été consulté sur tous les projets qui y ont été entrepris, offrent peut-être un bon modèle pour l’établissement de liens plus étroits entre les différents programmes du Canada. Un resserrement de ces liens à travers la priorité thématique que constitue la sécurité alimentaire peut aussi constituer une démarche intéressante.
Se connecter
